Политика EC в области юстиции и внутренних дел

09.03.2012 ПЯТНИЦА 00:00

ОБЛАСТИ ВНУТРЕННЕЙ ПОЛИТИКИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Конституция Европы. Часть 2

Области внутренней политики Европейского Союза

Области внешней политики Европейского Союза

Порядок внесения изменений в Конституцию ЕС

Система принятия решений квалифицированным большинством

Принцип субсидиарности и роль национальных парламентов

Области внутренней политики Европейского Союза

Экономическая и валютная политика ЕС

Финансовая политика ЕС и процедура принятия его бюджета

Другие области внутренней политики ЕС

Политика EC в области юстиции и внутренних дел

В статье I-42 Конституции ЕС содержатся общие определения его пространства свободы, безопасности и права: «Союз предлагает своим гражданам пространство свободы, безопасности и права без внутренних ограничений». В то же время в этой статье различаются область действия Союза в целом, а именно, его законодательная область, и оперативное сотрудничество стран-членов ЕС (учитывающее особенности области национальной юстиции и ведения внутренних дел).

Статья III-257 содержит следующие принципы осуществления этого сотрудничества:

- субсидиарность (т.е. взаимодополнение, при котором Европейский Союз в целом берет на себя выполнение только тех задач, которые не под силу его отдельным странам) и уважение правовых традиций и предписаний стран-членов ЕС;

- солидарность при осуществлении общей политики в области предоставления политического убежища, иммиграции и внешних границ;

- обоюдное признание судебных и внесудебных решений в области гражданского и уголовного права.

Роль национальных парламентов устанавливается в статьях I-42 и III-259. В настоящей системе национальные парламенты участвуют в принятии нормативных актов посредством ратификации соглашения. Но т.к. этот правовой инструмент больше не действует в Конституции ЕС, то в будущем ею предусматриваются три меры, которые и далее обеспечат важную роль парламентов стран-членов ЕС при контроле и осуществлении политики в области юстиции и внутренних дел:

- опора на систему раннего предупреждения в области субсидиарности, мероприятия в рамках которой могут приниматься по требованию парламентов четвертой части стран-членов ЕС;

- участие в политическом контроле Европола (общеевропейской полицейской службы) и оценка деятельности Евроюста (общеевропейской службы управления юстицией);

- информация о содержании результатов системы обоюдной оценки в сотрудничестве с Еврокомиссией.

Последняя мера (статья III-260) предусматривает применение системы, которая уже в последние годы практиковалась. Эта система разрешает конкретное осуществление политики ЕС в области юстиции и внутренних дел через общеевропейские полицейские и судебные органы (органы управления юстицией), которая в то же время требует обоюдного признания ее всеми странами-членами ЕС. Кроме того, в будущем национальные парламенты постоянно будут в курсе текущих дел в этой области внутренней политики посредством взаимных консультаций своих комитетов по внутренней безопасности (наследников прежних «координационных комитетов 36», названных так по номеру статьи в договоре о Европейском содружестве).

Статья III-261 Конституции ЕС предусматривает «де факто» заново определить задачи этих комитетов, а именно, поручает подготавливать работу Евросовета в области полицейского сотрудничества и сотрудничества в части юстиции и способствовать содействию и усилению оперативного сотрудничества между соответствующими службами стран-членов ЕС в области их внутренней безопасности. Эта концепция внутренней безопасности является частью пространства свободы, безопасности и права на всей территории ЕС. В статье III-263 рассматриваются другие, не оперативные виды сотрудничества между этими службами стран-членов ЕС. При этом к юрисдикции Европейской судебной палаты в области юстиции и внутренних дел относится принятие решений по поводу нарушений, которые в этой области могут допустить страны-члены ЕС. В статье III-377 содержатся особые положения для контроля действительности или соразмерности мер полиции или других органов уголовного преследования для поддержания общественного порядка и защиты внутренней безопасности.

Общая политики в области предоставления политического убежища, иммиграции и внешних границ

Согласно договору о Конституции ЕС в этой области его внутренней политики закрепляется принцип солидарности и справедливого разделения ответственности между всеми странами-членами ЕС (статья III-268), а также в вопросе финансовых отношений в этой связи, поскольку договором о Европейском содружестве этот принцип предусматривается только для разделения ответственности при приеме беженцев и защите изгнанных лиц в случае массовых их потоков. При этом Еврокомиссии предоставляется монополия на выработку правовых положений в этой области внутренней политики ЕС, а также контроль соответствующих заявлений из стран-членов ЕС. Все мероприятия в этой области внутренней политики принимаются согласно общеевропейским законам и соответствующим законодательным процедурам Европарламента квалифицированным его большинством, помимо срочных мер в случае массовых потоков беженцев, по которым Европарламент должен, конечно, консультироваться с Еврокомиссией.

В статье III-265 содержатся важные изменения в части охраны внешних границ ЕС в сравнении с положениями статьи 62 договора о Европейском сообществе, а именно:

- применение понятия «интегрированная система пограничной охраны внешних границ», с помощью которой в будущем должно усилиться сотрудничество в этой области внутренней политики, как на законодательном уровне, так и практически, с перспективой возможного формирования общих подразделений пограничной охраны, которые должны поддерживаться в своей деятельности на национальном уровне;

- упрощение предоставления визы и других краткосрочных разрешений на пребывание;

- уважение юрисдикции каждой отдельной страны-члена ЕС в части географического положения ее границ в полном согласии с международным правом.

В статье III-266 содержится понятие «общеевропейское положение о соискателе политического убежища», которое предусматривает для граждан третьих стран следующее:

· общая процедура для предоставления и лишения единого статуса соискателя политического убежища;

· общая процедура для предоставления и лишения единого субсидиарного статуса защиты от политического преследования.

Для защиты беженцев в случае массового их потока Европейский Союз не создает особого правила, его Конституция предоставляет только возможность принятия временного общего правила при соблюдении положений Женевской конвенции, а также принятия мер посредством партнерства и сотрудничества с третьими странами в части управления потоками иммиграции лиц и соискателей политического убежища и временной защиты их.

Общая политика в области иммиграции (статья III-267) охватывает эффективное управление иммиграционными потоками и вводит положение, которое предоставляет Союзу исключительное право принимать соглашения о высылке и репатриации лиц, которые нелегально пребывают в любой из его стран. При этом важнейшее нововведение касается лиц, которые на законном основании находятся в одной из стран ЕС, а именно, отныне Союз может устанавливать меры, с помощью которых оказывается содействие и поддержка усилий страны-члена ЕС в части интеграции в ней иммигрантов. Кроме того, статья III-267 дает единое правовое основание для определения прав граждан третьих стран.

Страны-члены ЕС, однако, сохраняют свою юрисдикцию при решении вопроса о числе принимаемых ею граждан из третьих стран, которые ищут в ней работу. Это положение особенно важно, т.к. оно устанавливает важнейшее условие в пользу национальной юрисдикции при общей характеристике понятия иммиграционной политики, хотя оно не касается ни доступа к рынку труда для уже проживающих в стране-члене ЕС граждан из третьих стран, ни осуществления иммигрантом других в ней целей (включая воссоединение семьи и учебу). В этой статье Конституции ЕС нет никаких изменений по сравнению со статьей 63 договора о Европейском сообществе в части борьбы с незаконной иммиграцией и введением для этого мер уголовного порядка, за исключением мер по борьбе с торговлей людьми.

Юридическое сотрудничество в области гражданских дел

Как и в статье 65 договора о Европейском содружестве, это юридическое сотрудничество ограничивается пошлинами за пересечение границы государств, однако только, если они требуются для беспрепятственного функционирования внутреннего рынка стран-членов ЕС. Принцип обоюдного признания судебных и вне судебных решений перенимается договором о Конституции ЕС в качестве краеугольного камня, на который опирается это сотрудничество.

Конечно, указания на меры по уподоблению очень важны, т.к. перечень областей, в которых ЕС может принять подобные меры, расширяется на виды мер, которые гарантируют более высокий уровень при доступе к праву, устранение препятствий для надлежащего хода гражданского процесса, развитие альтернативных мер для урегулирования спорных вопросов и поддержки при повышении профессиональной квалификации служащих юстиции.При этом все законодательные меры, принимаемые в этой области сотрудничества стран-членов ЕС, требуют квалифицированного большинства при голосовании и совместного решения, за исключением аспекта семейного права с оплатой пошлины за пересечение границ государств, где требуется полное единодушие. Но в статье III-269 Конституции ЕС содержится положение, согласно которому совет министров юстиции стран-членов ЕС путем единогласного принятия решения может разработать и этот аспект права согласно надлежащей законодательной процедуре.

Юридическое сотрудничество в области уголовных дел

Согласно Конституции ЕС в этой области юридического сотрудничества предусматривается принятие общесоюзного Закона или ряда общих законов посредством обычной законодательной процедуры (т.е. через Европарламент с разработкой проекта их советом министров юстиции стран-членов ЕС и при контроле их исполнения Европейской судебной палатой). При этом должно быть обеспечено условие, при котором если какая-либо страна-член ЕС полагает, что общесоюзный Закон или общий закон касается основополагающего аспекта ее системы уголовного права, она может обратиться в Евросовет с просьбой прервать регулярный законодательный процесс.

После обсуждения этой просьбы Евросовет должен в течение 4 месяцев отозвать проект соответствующего закона из Европарламента и передать его в Еврокомиссию для рассмотрения обоснований по несоответствию проекта закона системе уголовного права обратившейся с такой просьбой страны и при необходимости предложить новый проект закона. Если Евросовет не сделает этого в течение 4 месяцев или после 12 месяцев обсуждения других вариантов проекта закона не примет никакого решения, то треть стран-членов ЕС может возбудить процесс усиленного сотрудничества для выработки приемлемого для всех стран-членов ЕС проекта закона.

Юридическое сотрудничество охватывает согласование правовых положений путем принятия соответствующих решений в таких областях уголовного права, как уголовное судопроизводство, материальное уголовное право, предупреждение уголовной преступности, общеевропейская юстиция и прокуратура.

В части уголовного судопроизводства Конституция ЕС в статье III-270 предусматривает три направления сотрудничества:

· допустимость средств доказательств на обоюдной основе между странами-членами ЕС (однако, без приведения к единым характеристикам их и их единой оценке);

· права отдельного лица при ведении уголовного процесса;

· права жертвы уголовного преступления.

При этом в каждом случае необходимо обеспечить максимальное приближение к положениям уголовного законодательства соответствующей страны-члена ЕС и, в то же время, учесть различия между их традициями и правовыми системами.

В части материального уголовного права статья III-271 дает право Союзу на установление преступлений и наказаний за него в области особо тяжкой уголовной преступности, такой как: терроризм, торговля наркотиками, организованная преступность, торговля людьми, сексуальные домогательства в отношении женщин и детей, торговля оружием, отмывание денег, коррупция, подделка платежных средств, компьютерная преступность. Конечно, этот перечень не является исчерпывающим, поэтому совет министров юстиции стран-членов ЕС на единогласной основе и с согласия Европарламента может его расширить.

Кроме того, Евросовет может принять (конечно, только единогласно) предписания для установления преступлений и уголовных наказаний за них в соответствующей области уголовного права (в частности материального), если доказывается применимость этих норм в качестве необходимых для действенного осуществления политики Союза в той области права, в которой уже успешно достигнуто взаимное соответствие мер. Этот критерий касается, прежде всего, борьбы с расизмом и враждебным отношением к иностранцам, мошенничеством и обманом в отношении финансовых интересов Союза, уклонением от уплаты налогов, преступностью, связанной с посягательством на окружающую среду, подделкой валюты.

Статья III-273 Конституции ЕС дает правовое основание для принятия мер по предупреждению уголовной преступности, а также предусматривает возможность содействия и поддержки этим мерам. При этом не требуется обеспечить полное соответствие этих мер правовым и административным нормам стран-членов ЕС.

Статья III-273 также расширяет и уточняет оперативную юрисдикцию Европейской юстиции (т.е. Европейских судебных органов), которая согласно статье 31 договора о Европейском сообществе может потребовать от стран-членов ЕС возбуждать расследования по уголовным делам (конечно, при соответствующем учете национальных положений и традиций), предложить их государственным органам меры уголовного преследования и координировать эти меры. При этом должны уважаться Хартия основных прав и осуществляться контроль со стороны Европейской судебной палаты.

Согласно статье III-274 Конституции ЕС Евросовет своим единогласным решением и с согласия Европарламента может и, исходя из полномочий Европейской юстиции, использовать Европейскую прокуратуру, но только для борьбы с уголовными преступлениями, которые наносят ущерб финансовым интересам Союза. Основными задачами Европейской прокуратуры являются расследование, преследование и возбуждение иска против преступников и участников этих уголовных преступлений. Конституция ЕС предоставляет также возможность Евросовету расширить задачи Европейской прокуратуры в борьбе с тяжелыми преступлениями, связанными с пересечением границ государств. Но для этого требуется единодушное согласие Европарламента и заслушивание отчетов о работе Европейской прокуратуры Еврокомиссией.

Полицейское сотрудничество

Области этого сотрудничества рассматриваются в статье III-275 Конституции ЕС. Речь в ней идет о согласовании оперативных мер соответствующих государственных органов, поскольку меры не оперативного характера требуют предварительного обсуждения и принятия решения по ним квалифицированным большинством в Евросовете (статья III-276). Положения статьи III-276 в части Европола (Европейской полицейской службы) соответствуют статье 30 договора о Европейском сообществе.

Эти положения усиливают административную власть в случаях, когда уголовные преступления касаются двух или нескольких стран-членов ЕС, и дают Европолу возможность организовать, координировать и осуществлять расследование совместно с уполномоченными на то государственными службами стран-членов ЕС. Однако при том условии, что Европол осуществляет только оперативные меры с согласия и во взаимодействии с этими службами. Применение же мер принуждения остается исключительно прерогативой национальных полицейских органов. Деятельность Европола контролируется Европарламентом совместно с национальными парламентами стран-членов ЕС. Обязательным условием работы Европола является строгое следование положениям Хартии основных прав и контроль со стороны Европейской судебной палаты.

Протоколы

В этом разделе Конституции ЕС содержатся протоколы, которые определяет область применения отдельных ее положений, например, в части пограничного контроля, соискателей политического убежища и иммиграции, для некоторых стран-членов ЕС (Великобритании, Ирландии, Дании), а также в связи с юридическим сотрудничеством стран-членов ЕС в области гражданских дел и с полицейским сотрудничеством в ЕС в части сбора, хранения, обработки, оценки и обмена информацией между соответствующими государственными службами стран-членов ЕС.

Веньямин Толстоног

Материал статьи любезно предоставлен международным журналом EXRUS, а подписаться на рассылки, основанные на материалах журнала можно здесь.

Области внешней политики Европейского Союза

Конституция